原创 闫钊 谌杨 上海市法学会 东方法学
完善环境公益诉讼制度的前提是解决原告主体资格的扩张问题。环境保护法、民事诉讼法一直未将公民纳入原告主体范围之中，然而随着社会的发展，检察机关、环保行政机关、社会组织主体在现有的法律框架下无法有效处理环境保护与其提起公益诉讼机制的内在困境，诸如违反平等当事人原则、司法权对行政权的僭越、高额诉讼费用等问题。扩张公民提起环境公益诉讼的原告主体资格有切实必要性，在立法模式上应当选择具有可行性的允许公民个人提起环境行政公益诉讼，但无须引入公民个人提起环境民事公益诉讼的制度设计。应当考虑设置适度资格限定、建立奖励机制，进行权力限制等措施推动公民个人提起环境公益诉讼的有效运行。
近年来，生态保护愈发受到国家和社会的关注，关于环境保护、生态治理主题的政策文件频出，党的二十大报告作出了“完善公益诉讼制度”的部署。根据当前我国环境公益诉讼制度发展的脉络来看，原告主体资格制度既是公益诉讼的基本问题又是历来不断探讨的议题。由于我国环境公益诉讼一直处于发展阶段，能够提起环境公益诉讼的主体经过地方司法实践到中央立法构建了包含检察机关、行政机关与社会组织的制度设计。然而公民作为最为重要同时也是最为庞大的社会主体，其能否被赋予提起环境公益诉讼的原告主体资格一直是学界历来所关注的问题。本文通过梳理我国环境公益诉讼原告主体资格的演变，结合司法实践分析当前能够提起环境公益诉讼主体面临的现实困境，在新一轮民事诉讼法、行政诉讼法修法的背景下，提出公民这一主体提起环境公益诉讼的立法模式选择。
一、现行环境公益诉讼原告主体资格的立法沿革与司法实践
我国环境公益诉讼制度的探索与主体的适格原告的发展经历了“由地方司法实践到法律立法规规范，从地方探索性量变与中央主导性质变”的趋势。第一阶段，地方司法探索阶段。自20世纪80年代社会中便出现推动环境公益诉讼的呼声，在民事诉讼法确立环境公益诉讼制度之前，各地便有不同程度的司法尝试。如1983年，深圳监测站诉香港凯达一案，便是行政机关提起环境公益诉讼并胜诉。1999年，最高人民法院肯定了鸡西市梨树区人民政府诉沈阳冶炼厂一案中人民政府的原告资格。2005年，著名的北大法学院师生诉松花江污染案虽然法院未肯定自然人（物）的原告资格，不过进一步推动司法在环保公益诉讼制度上的探索。2007年，各地开始试点环境公益诉讼制度并推出一系列地方环保法庭，贵阳市“两湖一库”是贵州本省第一例环境公益诉讼案，同时肯定政府直属事业单位的原告资格。2009年，江苏省中华环保联合会环境污染案是首例社会组织作为原告提起诉讼被法院认定。第二阶段，是中央正式确立法律。随着2012年修订的民事诉讼法中正式确立环境公益诉讼制度，赋予“法律规定的有关机关和社会组织”拥有提起诉讼的资格。随后2014年重新修订的环境保护法与2015年实施的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》不断扩完善原告资格的内容。根据改动的内容可以看出立法上对“有关组织”的认定逐渐呈现“范围逐渐扩大、条件不断放宽、要求不断明确”这一指导思想。第三阶段，是适格原告主体扩张阶段。2017年修订后的民事诉讼法与行政诉讼法加入了检察机关可以提起环境民事公益与行政诉讼的内容，由此形成了“检察机关—有关机关—社会组织”即公权主体与社会主体的格局。总体而言，诉讼主体各具优势：检察机关强于诉讼、环保行政机关收集证据占优、社会组织公共利益代表性强。
二、学界关于将公民纳入环境公益诉讼原告主体范围的相关论述
目前，学界主流对于环境公益诉讼原告主体资格的是否应当扩张均表示支持态势。然而，关于公民个人提起环境公益诉讼的原告主体资格扩张与否存在不同程度上的争议，特别是针对环境民事公益诉讼方面。根据环境公益诉讼中行政公益诉讼与民事公益诉讼的区分，大致可以分为“整体扩张说”与“限制扩张说”两种流派。
（一）
整体扩张说
学界大多数学者较为支持扩展公民作为原告主体提起环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼的资格。有学者认为，公民是与生态环境密切相关的群体，生态环境的恶化直接抑或者间接地损害公民的个人健康权、生命权等基本权利，作为利益人有权利进行维权。以河流污染为例，囤于河流的
跨区域、外部性特征，一旦出现环境污染问题必然是以区域性的方式存在，并且最先感知河流污染的为河流沿岸的居民。公民有权为自身抑或代表整个受污染的公共群体发声维护公共利益。从环境诉权主体视角来看，赋予公民提起环境行政与民事公益诉讼的权力，一方面是对公众环境权益的保障，另一方面是对现行环境公益诉讼制度的完善。虽然通过请求司法保护途径能够让公众参与诉讼，但是公民作为环境问题的直接相关人掌握更为充分的信息证据，检察院等公权力机关固然能代表公民起诉维护权益，不过公民的个人利益是分散的，这就导致环境诉权主体无法更有效维护整体公共利益。有的学者从权利义务对等角度的出发，认为根据环境保护法第6条内容的相关规定，法律赋予了公民保护环境的相关义务，相应的应当授予其履行义务进行起诉的权利。除此之外，公民能够提起环境公益诉讼一方面可以起到监督作用，监督政府、公权力机关的执法行径，另一方面现实中已有公民作为原告提起环境民事公益诉讼并且成功的司法案例，既是对传统当事人适格理论由“直接利害原则”向“一般利害关系原则”的尝试，同时加入公民这一主体的力量，扩大了环境公益诉讼的范围，切实保护了环境公益。
（二）
限制扩张说
主张“限制扩张说”的学者则支持扩张环境公益诉讼中公民的环境行政诉讼原告主体资格，不过却反对扩展公民在环境民事公益诉讼中的原告主体资格。公民能够提起环境公益行政诉讼补了公民、社会组织和有关机关作为当前中国诉讼制度原告主体的三元架构，能适当弥补了检察院与环境公益组织提起公益诉讼的不足。不过公民提起环境公益民事诉讼面临法律依据缺位、扩大适用原告可能会带来“滥诉”现象产生，造成司法资源浪费。有学者指出最关键的问题在于环境公益民事诉讼不同于私益民事诉讼，公民需要付出大量的经济、时间成本，但结果收益与个人无关。根据国家相关规定环境公益民事诉讼胜诉后实施污染的主体进行的赔偿用于环境生态恢复，而如若败诉则需公民个人承担诉讼费用，从经济角度而言公民提起民事公益诉讼弊大于利。虽然有学者指出当前环境私益诉讼有向公益化诉讼延展的趋势，维护公民个人利益的同时也间接维护环境公共利益，但是付出的立法成本与所带的法律价值并不对等，并且不加以限制的扩张诉讼原告主体资格并非是最优解。并且环境公益诉讼的目的是维护公共利益，公民个人一般不会采取减损自身的行动。
不难发现，无论是“整体扩张说”还是“限制扩张说”两类观点都能做到自圆其说，两者的对于问题的关注点不同，进而展现出两类不同的结果：前者流派的多数学者更多地从环境公益诉讼制度出
发，公民的原告主体资格在环境公益诉讼中的扩张无论是对制度本身而言，还是对当前国家司法诉讼体制，都起到良好的促进作用。基于“法治完善”的考量视角，对于原则资格扩张面临的诸如滥诉等问题，他们坚信可以通过设置前置程序等一系列实施机制进行解决。而后者更多的是从实用效益角度出发，考虑关于原告资格扩张与否所需要付出的修法成本与可操作性。限制扩张观点的学者并未从根本上否定公民提起环境民事诉讼的正当性，二者紧密相关但属于不同维度，唯有严格论证方才能解决问题。
三、将公民纳入环境公益诉讼原告主体的必要性
从必须性上考量，无论是“整体扩张”抑或者“限制扩张”的学者对于公民在环境公益诉讼中原告主体资格的扩张都持赞同的态势，其原因在于检察机关与法律规定的有关组织都面临着多重困境。都无法行之有效的维护环境这一公共利益，而公民作为被告的身份加入诉讼方能够一定程度上弥补二者所不能。
（一）
检察机关作为公益诉讼原告的不适恰
环境民事公益诉讼中，检察机关违背当事人平等原则，打破诉讼双方地位的平衡。检察机关作为公权力主体与公民本身便面临着由于二者权力不对等而存在的权力非对称性地位，在民事诉讼中“民告民”的双方在法律面前尚且处于同等地位，一旦“民告民”向“官告民”的形式转变，双方地位会出现明显的倾斜而出现“公强民弱”现象。检察机关相较于私主体有资源优势与权力地位：根据两高颁布的相关司法解释，检察机关作为提起诉讼方依法享有法律赋予的调查权、取证权，同时涉事的有关组织和公民还需配合，并且还限制了私主体这一弱势方的反诉权。虽然在行政诉讼中行政相对人和行政机关处于权力不对等的地位，但是法律设置了一系列行政救济等举措为行政相对人提供了权利的保障。不过在环境民事公益诉讼中，检察机关作为公权力机关本身便存在着优势，不仅不平衡原告与被告之间诉讼关系，反而弱化被诉方的诉讼救济权，进一步为强势方提供权利保护，是否有违反司法中所强调的程序正义？
检察机关的原告主体资格不完善。首先，检察机关面临着作为原告与法律监督者职能定位的难题。部分检察机关在办理案件过程中存在着“政治化”趋势，检察机关对案件的处理受到上级硬性指标的约束：如检察机关可以进行环境公益诉讼的试点之初，为了响应最高人民检察院的政策不得不去“积极”提起环境公益诉讼。这就可能会造成司法权对行政权的逾越，按照相关法律的规定检察机关发现有直接污染环境的线索会经过法定公告期，有关机关不提起诉讼的检察机关可以作为“兜底”向环境污染者或破坏者提起诉讼，但此举是否意味着司法机关代替环保行政机关行使环境管理的职责？法院在进行法定公告时，作为履行环境管理职责的环保行政机关应当在公告后通过警
告、处罚等一系列手段敦促被执行人进行整改，只有当污染主体没有响应或者整改效果不显著检察机关为了维护公共环境利益对其进行起诉。司法权本身带有中立性和审判性的特征，检察机关作为监督者只有在环保行政机关没有依法有效履行自身职责的才能以诉讼介入，面临上级任务的政治任务是否会出现主管的环保行政机关没有依法履职，此时为检察机关能提起诉讼提供了机会，一方面其可以完成环保公益诉讼的硬性指标，另一方面如若检察机关因为环保机关行政不作为提起行政诉讼，实践中案件也多以环保行政机关及时改正履行职责，检察机关撤诉而结束，可能会给公众带来一种公权力机关之间走形式过场的官僚色彩的错觉。其次，检察机关作为原告主体也面临着诉讼费用承担的问题。根据法律规定诉讼败方承担诉讼费用，而检察机关提起公益诉讼一旦败诉便须自身，这在一定程度上会影响着检察机关的积极性，同时这也是环保行政机关面临的诉讼难题，此时检察机关作为法律监督者如若其本身由于积极性不强没有及时履行对社会和行政机关的监督责任，对于直接遭受环境污染影响的公民无疑会使其权益再次减损。
（二）
环保行政机关作为公益诉讼原告的不恰适
环保行政机关作为适格原告尚待明确。环保行政机关能否作为提起环境公益诉讼在立法上存在一定的模糊性，相关法律条文中并未十分明确环保行政机关的原告诉讼资格。无论是环境保护法或者民事诉讼法对于其的描述多为“法律规定的有关机关”，严格意义上来看这里所指的有关机关并未明晰，如若其表述为“负环境保护职责的有关机关”更为恰当些。其原因可能在于此条款项并非是单列关于环境保护条款的条文，“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公益的行为”中与社会公益的其他情形合并设置。在立法层面对环保行政机关作出明确赋予其提起环境公益诉讼权利的仅为海洋环境保护法，不过根据最高法曾出台法律性文件在司法层面支持环保行政机关不仅可以在海洋环境保护领域，亦可在其他环境保护领域提起环境公益诉讼。然而在实践中各地方法院在受理相关案件时对于授予环保机关原告资格的态度并一致认同。如贵州省在出台的文件中便持肯定态度：2015年贵州省高院在《关于推进环境民事公益诉讼审判工作的若干意见》中规定，强调“负有环境保护行政监督管理职责的行政机关及有关组织、检察机关有权提起环境民事公益诉讼”；而江苏省、重庆市等地持模棱两可的态度。2013年江苏省高院、省检察院在《关于依法办理环境保护案件若干问题的实施意见》的文件中使用了“法律规定的机关”可以提起环境公益诉讼的表述；2014年重庆市出台的文件，使用“人民检察院支持符合环境保护法第五十八条规定的社会组织提起环境公益诉讼”的表述，然而文件中并未说明环保行政机关是否能提起环境公益诉讼？2015年吉林省同样也如重庆市使用了相近的表述“行政机关在环保组织和检察机关提起环境公益诉讼时给予支持、辅助”，同样对环保行政机关自身能否起诉则并未说明。几个省份的规定方式，和民事诉讼法、环境保护法一脉相承均使用模糊性表述。以至于地方法院在审理相关案件时，对赋予环保环保行政机关原告资格的法律依据不同。有认为环保行政机关根据法律法规拥有适格原告的，也有认为从法理层面厘清环保机关法定职责认为其拥有起诉权力的。由于各地对诉讼理解不同进而不断引起纷争，成为困扰司法者的一大难题。
环保行政机关提起环境公益诉讼的体系定位存在失衡。首先，环保行政机关拥有履行环境行管
理的职责，拥有法律赋予的诸多权限如许可权、监督权、处罚权等。其能通过许可限制污染环境企业的经营，监督企业的环境排污等行为合规与否，以及严格处罚污染、破坏环境的经营者而形成事前—事中—事后的一个治理闭环，完全可以通过行政权力维护环境公益并无提起诉讼之必要。其次，正如前文所述检察机关在司法实践中往往有着“兜底”功效，那么环保行政机关是否会寻求司法救济怠于行政职责而并未有效履行其管理职责？当发现侵害环境的行为，环保行政机关因为可以提起诉讼便将事权交由由检察机关诉讼处理，其本身便不用去过多涉及同时也不需要去花费大量的人力物力财力去进行调查处理环境问题，只需将压力于抛给检察机关机关。最后，其提起民事公益诉讼面临着和检察机关作为适格原告相同的问题，即“背离当事人平等原则”偏离民事诉讼的根本属性，不应将公权力的行使转化成私权行使。并且基于当前我国传统科层制的运作模式，由于兼有环境管理之职的主体存在“多部门共治”现象，甚者可能会出现多个环保行政机关行使国家权力共同起诉的尴尬处境。
（三）
社会组织作为公益诉讼原告的不适恰
社会组织虽被授予原告诉讼资格，但仍面临诸多局限。根据环境保护法与民事诉讼法以及环境公益诉讼的相关司法解释来看，社会组织固然可以作为原告提起诉讼，但现实中符合提起诉讼要求的社会组织较为稀少。需登记在“设区的市级以上人民政府”以及“连续五年无违反纪律”且“专门从事环保公益活动”。首先，需要在市级以上政府部门而非市级及以上，这就意味着一些在县级与市级相关部门登记的社会组织没有资格提起诉讼，而往往一个地区所属的社会组织才会关注当地的环境公益。如若在当地登记环保组织没有资格为维护当地环境公益提起诉讼，去依靠省级地区登记的社会组织去作为代理人提起诉讼，不仅需要考虑跨地区之间二者是否有直接利害关系，并且是否意味着此类社会组织肩负着辐射整个省份的环境公益案件的诉讼？其次，专门从事环保公益与联系五年基本限制了绝大多数社会组织。我国非营利的社会组织本身起步较晚尚且处在发展阶段，不少社会组织处在刚刚起步阶段，特别是专门从事环保公益这一要件，结合实践来看提起环保公益诉讼的社会组织多为较为知名的公益组织。司法机关固然在部分案件上对社会组织的原告主体资格持包容态度，均有赖于地方法官根据多种因素的权衡裁量，因此社会组织提起诉讼的困难并未有效解决。除此之外，加之由于诉讼内容具有高度的专业性，其高昂的诉讼费用与长期的时间投入往往使得环保组织主动性、积极性较低。当然也会出现符合提起诉讼条件的不够资格提起诉讼，符合条件的不愿提起诉讼的尴尬局面。甚至存在民间环保组织半数以上都存在着无法律业务、办公场地、甚至年度筹资低于5万的状况。
不难发现，无论是检察机关、环保行政机关抑或法律规定的社会组织作为原告主体提起环境公益诉讼或因诉讼资格、运行机制等问题存在种种困难，因而从更有效的维护环境公益这一角度出发，赋予公民这一主体作为原告主体提起环境公益诉讼的资格具有切实之必要。
四、公民个人作为公益诉讼原告主体的立法模式选择
（一）
无须构建公民个人提起环境民事公益诉讼制度
从环境民事诉讼而言，公民个人作为原告主体提起诉讼的可行性较低。实际上，公民个人作为“理性经济人”，基本不会有意愿提起环境民事公益诉讼。其原因在于从“理性经济人”的角度来看，公民个人在自身没有受到生态环境损害的直接影响时，耗费大量个人财产用于提起与自身没有直接利害关系的环境民事公益诉讼的可能性不会太高，其更倾向于在环境公共利益维护的过程中“搭便车”；而公民个人在自身受到生态环境损害的直接影响时，显然提起环境私益诉讼而将所获得的赔偿全部归于自己更符合个人理性，因此公民个人大多并不具备提起环境民事公益诉讼的意愿。此外，环境民事公益诉讼关涉十分复杂的生态环境损害问题，案件的标的额通常较大，需要高额的鉴定费、诉讼费、律师费等费用，作为公民个人往往难以承担。这可以目前较少有社会组织提起环境民事公益诉讼的客观实践中得到印证。根据最新的2021年12月24日通过的民事诉讼法第四次修正案的内容来看，关于能够提起环境民事公益诉讼原告的主体范围并未加入公民这一款项。
（二）
允许公民个人提起环境行政公益诉讼
与之不同的是，公民在环境行政公益诉讼的原告主体资格更具可行性。由于环境公益诉讼的目的不仅是维护生态环境，惩处污染环境的私主体（企业）督促改善环境，同时也有着监督环保行政机关规制排污主体的作用。结合民事诉讼面临诸多局限，因而环境公益诉讼原告主体资格扩张的价值定位有从民事诉讼向行政诉讼转向的必要，一方面公民作为环境改变的最直观感受者能够最先感受到环境的恶化，赋予了其维护环境权利：能够敦促环保行政机关对涉事企业的查处治理。另一方面如若环保机关怠于行政管理的职责，出现不作为乃至违法举止使得公共利益遭到侵犯，此举给予了公民诉讼维权的权力，得以通过行政诉讼途径维护环境公益。并且，环境行政公益诉讼不需要行政相对人如同民事诉讼一般由于生态赔偿等问题需要付诸高额的诉讼费，即使公民诉讼失败其后果也在承受范围之内。除此之外，近年来如个人信息保护法新出台的法律法规渐有增添公民提起行政诉讼的内容与趋势，加之2023年包括行政诉讼法等多部法律将进行修订，故而公民提起环境行政公益诉讼的资格存在被扩张之可能。
（三）
完善公民个人提起环境行政公益诉讼的激励与限制机制
环境公益诉讼层面一直未曾确立公民原告主体诉讼资格，其原因便是一旦赋予公民提起诉讼的权利不仅要考虑立法价值同时也要考虑修法后带来的后果。如何有效解决赋予公民原告资格后公民提起环境公益诉讼的积极性不高，抑或者规制赋予公民提起行政公益诉讼权利带来的滥诉等不良倾向，因此在立法的选择上有必要从激励与限制并行的角度去构建公民行之有效的环境公益诉讼制度。
首先，设置适度的资格限定。从我国当前的司法现状来看，当公民个人一旦拥有提起行政公益诉讼的权力后，环保行政机关一旦无法立即满足公民对于环境的诉求便极有可能频繁地出现“民告官”情形，而环境的治理与整改并非一蹴而就。并且公民存在不正当目的以及由于不清楚法律程序进行的不正当诉讼并不少见。须知在行政诉讼法修正之后便短时间出现过提起行政诉讼的“井喷式”增长，一定程度上存在着乱诉讼现象。因此结合我国现有的司法资源以及公民法律职业素养，应当对公民提起环境行政诉讼设置限制性条件，“存在事实上的直接或者间接利害关系”公民应当证明自身是属于受到环境污染的特定主体，法院可以根据其所来自受污染影响的群体，结合污染事实判断与此群体意志的集中传达，对没有依法履行环保管理职责的环保行政部门提起诉讼。此举不仅可以有效避免同类受影响的公民群体的重复诉讼，如若公民提起的行政诉讼得不到法院的支持，公民可以向检察机关寻求司法救济通过检察机关传达公益诉求提起环境公益诉讼，不仅可以避免多次诉讼的发生，同时也可以调动公民的积极性。其次，建立奖励机制，可以考虑设置环境公益基金对公民以及提起环境诉讼方的其他主体进行支持。公民可以利用随身设备对污染状况进行拍照取证为环保部门留存证据，不仅可以提供给环保行政部门督促其履职，如若环保行政部门怠职同样可以作为其行政不作为的证据提起行政诉讼。即使从公益角度来讲公民所作所为是为了社会公益，不过其行为可能有助于公益诉讼的推进，可以从公益诉讼胜诉获取的环境修复金中抽取微薄的金额对公民的行为给予奖励。除此之外，由于检察机关等主体提起诉讼需要承担大量的诉讼费用压力，环境公益诉讼基金可以部分用于承担检察机关等主体诉讼失败的相关费用。此举既能激励公民调动其积极性同时也可缓解其他主体“想诉但不能诉”的尴尬处境。最后，发挥公民环境行政公益诉讼优势。公民提起行政公益诉讼其实质是为了监督公权力的正确行使，虽然公民没有提起民事公益诉讼的原告资格，但检察机关等其他主体在面临环境问题上应提倡”行主民辅”的态势。一旦在提起行政公益诉讼过程中提起民事公益诉讼，此时相当于为环保行政机关履行职责“间接利用司法资源帮助环保行政机关督促环境污染企业纠正错误行为”，一定程度上也存在司法权逾越行政权之嫌。加之我国也一直存在着检察机关、环保行政机关、社会组织、公民提起诉讼的顺位之争，此举既可一定程度上明晰提起诉讼的顺位争议也能充分发挥公民的监督之效。
结语
环境公益诉讼的目的是为维护国家和社会的环境公共利益。原告主体资格制度一直是环境公益诉讼的辨析焦点，在现行环境公益诉讼原告主体资格扩张的趋势下，新一轮《民事诉讼法、行政诉讼法修正案中公民作为原告提起环境行政公益诉讼具有必要性与可行性，应当赋予公民提起行政公益诉讼的权力，无须引入公民提起民事公益诉讼的制度设计。当然，无论是立法抑或司法实践应鼓励公民参与、提起诉讼，充分发挥公民主体这一自由群体能动性。同时支持与引导公民这一主体依法、规范地提起环境公益诉讼，既要不断完善公益诉讼制度的法治建设又能使公民等主体积极投身于环境保护公益。
原标题：《闫钊 谌杨｜公民个人提起环境公益诉讼制度研究》
