国家五部门印发通知 监管创新促网约车聚合平台健康发展
为做好聚合平台规范管理工作，促进网约车行业健康持续发展，近日，国家交通运输部等五部门联合发布《关于切实做好网约车聚合平台规范管理有关工作的通知》（以下简称《通知》）。
《通知》首次从国家层面对聚合平台作出明确定位，对聚合平台和网约车平台实施分类监管，并从保障乘客和驾驶员合法权益、维护公平竞争市场秩序等五个方面提出相应要求，有利于聚合平台更好地发挥平台经济的作用，也有利于网约车行业的规范健康持续发展。
规范管理 大力发展平台经济
近年来，依托互联网技术、与网约车平台公司合作、面向乘客并匹配供需信息，共同提供网络预约出租汽车服务的平台（俗称“网约车聚合平台”）发展迅速，为出行服务提供了新的选择。
交通运输部顺应移动互联网发展趋势，大力推动网约车行业创新发展。聚合平台即是行业创新之一。聚合平台为网约车提供信息撮合服务，通过聚合多家网约车平台，为用户提供“一键全网叫车”服务、为网约车平台导流，被称为“平台的平台”。
聚合平台早在2017年出现，目前，高德、美团、百度、腾讯、华为等均推出了聚合平台。
交通运输部数据显示，去年7月，网约车监管信息交互平台共收到订单信息6.95亿单，聚合平台完成1.53亿单。聚合平台订单量占比22.01%。今年3月，网约车监管信息交互平台共收到订单信息7.16亿单。聚合平台完成1.97亿单，聚合平台订单量占比已上升至27.51%。在为公众提供便捷的出行服务上，聚合平台的作用越来越重要。
业内人士表示，网约车聚合平台的出现，促进了网约车市场的竞争，推动了网约车市场结构的完善，为中小平台与网约车租赁公司提供了更多选择。但同时，聚合平台和网约车平台责任边界模糊，存在一定的责任与义务不对等现象。
在此背景下，《通知》明确了聚合平台的定位，对聚合平台和网约车平台实施分类监管，是一种监管创新，有利于聚合平台更好地发挥平台经济的作用，也有利于网约车行业的规范健康持续发展。
准确定位 提供信息撮合服务
《通知》中对聚合平台作了准确的表述：依托互联网技术、与网约车平台公司合作、面向乘客并匹配供需信息，共同提供网络预约出租汽车服务的平台。这一表述明确了聚合平台提供的服务为信息撮合服务。
《通知》提出，聚合平台不得直接参与车辆调度及驾驶员管理，不得干预网约车平台公司价格制定行为。这一要求进一步明确了聚合平台和网约车平台之间的区别。
《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》所界定的网约车经营服务，条件之一是需要使用符合条件的车辆和驾驶员。
中国人民大学法学院教授杨立新认为，聚合平台不直接指派驾驶员和车辆，不参与网约车平台的价格制定，也不向用户收取客运服务费。因此聚合平台提供的服务只是信息服务。网约车平台是直接使用车辆和驾驶员，并提供客运服务，应当承担承运人责任。
将聚合平台进行精准定位，国内已有城市先行。去年12月1日，《济南市客运出租汽车管理条例》正式实施。《条例》中明确，第三方网络聚合平台为网约车经营者与乘客提供信息中介、交易撮合服务。
成都市发布的《成都市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》，也将“第三方信息服务平台经营者”与“网约车经营者”作了区分。《细则》要求，网约车平台公司接入第三方信息服务平台从事运营服务的，仍承担承运人责任。同时，第三方信息服务平台经营者知道或者应当知道平台内经营者有侵害乘客合法权益的行为，未采取必要措施的，或者未尽到安全保障义务，造成乘客损害的，按照《中华人民共和国电子商务法》等有关法律法规的规定承担相应责任。
东南大学交通法治与发展研究中心执行主任、中国城市公共交通协会网约车分会会长顾大松表示，济南等地通过地方立法，明确聚合平台监管方式，将聚合平台参考电子商务平台予以监管，提供了有益的监管经验，值得各地参考。
首问负责 持续提升司乘体验
随着网约车合规化工作的持续推进，聚合平台作为网约车行业的重要参与者，应在推动网约车行业合规化发展中充分发挥作用，引导、督促网约车平台公司落实主体责任。因此，也对网约车聚合平台相关责任进行了明确和约束。
《通知》将行政机关及公共服务部门通常实行的首问负责制引入到聚合模式，即当乘客和司机进行咨询、投诉时，由聚合平台、合作网约车平台公司中第一个接待的负责办理、反馈，有效避免推诿扯皮、办事拖沓等问题，将显著提升司乘体验。
同时也明确，网约车聚合平台对相关网约车平台公司落实核验责任，不得接入未在当地取得网约车经营许可的网约车平台公司，提供服务的驾驶员和车辆均应办理相应网约车许可。
结合这两点要求，聚合平台应当对合作的网约车平台公司是否具有经营许可进行审核确认。由于聚合平台不得直接参与车辆调度及驾驶员管理，所以应当由网约车平台公司确保其提供服务的驾驶员和车辆已经办理相应的网约车许可。
此外，为了更好保障用户网约车使用后权益，《通知》要求“督促网约车聚合平台在移动互联网应用程序(App)及相关网页显著位置展示合作网约车平台公司名称、网约车App名称、网约车经营许可、投诉举报方式等信息，以及聚合平台用户协议、服务规则、投诉举报方式、纠纷处理程序等。督促网约车聚合平台及合作网约车平台公司如实向乘客提供车辆牌照和驾驶员基本信息。”
加强保障 承担先行赔付责任
对于消费者最关心的，如因安全责任事故受到损害时，如何最大程度保障乘客权益问题，《通知》中有所明确：对于乘客因安全责任事故受到损害的情况，规定聚合平台按照《消费者权益保护法》履行先行赔付责任。履行先行赔付责任有利于乘客维护自身权益，保障各方依法履行责任，稳定行业发展预期。
目前，部分平台已经推行了先行赔付制度，适用于特定场景。比如，高德地图推出“敢坐敢赔”服务承诺：用户通过高德地图打车时如遇未乘车扣费、提前计费及未及时结束计费、预估价不准、司机绕路、不认可取消费等五种情况时，如若高德地图未在客户正常投诉48小时内处理完毕，则直接对用户赔付。其中，绕路、多扣费等情况，用户将收到差额金额赔付，而未乘车扣费等情况则进行全额赔付。
由于网约车平台需承担承运人责任，聚合平台根据乘客的请求向乘客进行先行赔付后，产生了向承运网约车平台的追偿权。聚合平台向网约车平台追偿，网约车平台应当赔付给聚合平台。网约车平台赔付后，先行赔付责任消灭，责任履行闭环。
业内人士认为，《通知》对于先行赔付责任的规定是《消费者权益保护法》在网约车聚合平台场景下的具体落实，也是主管部门在管理聚合平台行业时作出的生动实践。《通知》只是聚合平台规范管理的第一步，后续各地应将《消法》落实到乘客权益保障的每一个环节，确保先行赔付责任适用的准确性和统一性，以此保障乘客人身财产安全，有效促进行业健康稳定发展。
可以预见的是，伴随《通知》的出台，进一步释放了未来行业竞争的核心方向：安全合规、司乘平等、用户导向、体验至上，网约车行业的健康发展生态圈正在逐步构建。
昆明日报全媒体记者：廖晶蓉
责编：李冬雨
编审：符亚丽
终审：周健军
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